Histoire de la propriété des terres agricoles

La propriété privée est une construction historique récente, arrivée avec la Révolution française, comme une protection contre l’arbitraire royal. Elle met un terme à l’usage des tenures héréditaires, où se superposent sur un même espace des droits d’usage (récolte, pâturage, ramasser du bois, etc.).

Le droit de propriété est souvent présenté comme absolu, bien qu’il soit limité par ce qui est interdit par la loi. Ainsi, l’article 544 du Code civil restreint le droit de propriété :

La propriété est le droit de jouir et disposer des choses de la manière la plus absolue, pourvu qu’on n’en fasse pas un usage prohibé par les lois ou par les règlements.

Selon la théorie économique classique, la propriété individuelle est garante d’une bonne gestion de la ressource. Elle est donc à généraliser car elle implique un intérêt individuel et une bonne gestion du territoire. Ainsi jusqu’en 1848, le droit de vote est réservé aux propriétaires, dans un contexte où la propriété fait le citoyen.

Dans le courant du XXe siècle, une série de lois vient réaffirmer le droit d’usage (agricole) des terres et rééquilibrer le rapport de force entre propriétaire et fermier (usager) : Loi sur le fermage en 1946, Loi d’orientation agricole de 1962, qui voit l’émergence d’instruments de régulation de la propriété et de l’usage des terres par la création des Safer (Société d’aménagement foncier et d’établissement rural), et à la mise en place de commissions départementales des structures.

L’équilibre reste cependant instable entre propriétaires et usagers des terres agricoles, d’autant que les candidats à l’usage des terres agricoles se font de plus en plus nombreux : production textile, production d’énergie, compensation écologique, etc. Comment arbitrer entre les différents usages ? Quel poids ont les propriétaires de terres agricoles ? Leurs choix peuvent-ils agir sur le renouvellement des générations ? Pour répondre à cette question il est essentiel de commencer par se demander, qui sont les propriétaires de terres agricoles aujourd’hui en France.

Opacité : Lever le voile de la propriété

Comme tout ce qui est sacré, la propriété chez nous est mystérieuse… En vérité, ce qui est le plus difficile au niveau de l’action publique, ce n'est pas d’inventorier la propriété, c’est d’en parler.

François Bloch-Lainé, Le Nouvel observateur, octobre 1976

Contrairement à l’image d’Épinal de l’agriculteur propriétaire de ses terres, la majorité d’entre eux louent, tout ou partie, des terres qu’ils cultivent. Pour 496 000 agriculteurs en 2020, il y a plus de 4 millions de propriétaires. Grâce au droit du fermage, les agriculteurs et agricultrices ont des droits d’usage importants et de long terme sur les terres qu’ils louent, leur garantissant une gestion indépendante de la ferme.

Connaître les propriétaires est une donnée importante pour piloter des politiques d’accès à la terre, une étape essentielle dans l’installation d’une activité agricole. En 1980, 65 % de la SAU est détenue par des agriculteurs ou leur famille. Les personnes non issues du milieu agricole doivent souvent payer des prix plus élevés pour acheter ou louer des terres, ce qui constitue un réel frein à l’installation. Or, en 2020, 60 % des personnes qui souhaitent s’installer ne sont pas issues du milieu agricole et n’ont donc pas accès à des terres familiales.

L’enjeu est à la fois de lever le voile sur la propriété foncière et de mieux connaître les profils des propriétaires afin de trouver les leviers pour les inciter à mettre leurs terres à disposition de cette nouvelle génération agricole. 

Panorama des propriétaires en France en 2020

Pour lever le voile de la propriété, Terre de Liens a commissionné une étude au CEREMA. L’objectif de cette étude est d’exploiter et d’analyser les données existantes, afin de mieux cerner la structure de la propriété des terres agricoles.

Des millions de petits propriétaires privés

Si 85% de la SAU appartient toujours à 4,2 millions de propriétaires privés, la propriété des terres s’est morcelée et éloignée de ceux qui la travaillent. Aujourd’hui un agriculteur loue en moyenne ses terres à 14 propriétaires contre 3 ou 4 dans les années 1980. Les terres agricoles sont en majorité détenues par des propriétaires de plus de 65 ans dont les enfants ne seront vraisemblablement pas agriculteurs. Qu’adviendra-t-il des 13 millions d’hectares de terres qu’ils possèdent dans 15 ans ?

Terres publiques, des réserves foncières souvent au détriment de l’agriculture

Les terres détenues par des entités publiques ne représentent que 5 % de la SAU française (1,4 millions d’hectares). Là où les terres publiques restent encore conséquentes, c’est le plus souvent la résultante du transfert des communs fonciers aux communes.

Aujourd’hui, l’intérêt renouvelé pour le développement de l’alimentation locale et la prise en charge des enjeux de souveraineté alimentaire à l’échelle des collectivités, via les projets alimentaires territoriaux (PAT), favorisent la préservation des terres agricoles comme espaces de production. Néanmoins, la faible proportion de terres publiques impose aux collectivités de travailler également avec les propriétaires privés.

Des propriétaires en pleine expansion : les sociétés agricoles

Les sociétés agricoles possèdent aujourd’hui 7,5 % de la SAU, avec des disparités géographiques importantes. Les zones les plus concernées par la propriété foncière des sociétés agricoles sont les zones de cultures à forte valeur ajoutée, où les fermes sont en moyenne plus grandes (Aquitaine, centre et nord-est de la France).

Ces sociétés agricoles peuvent être des sociétés de portage, qui assurent la propriété du bien foncier agricole (terres, bâtiments voire de maisons d’habitation si celles-ci sont considérées comme « logement de fonction ») qui sera mis à disposition d’un exploitant agricole ou d’une société d’exploitation ; ou bien des sociétés d’exploitation agricole, c’est-à-dire des fermes sous forme sociétaire (qui ne sont pas des exploitations individuelles).

Accès à la terre : Des propriétaires influents

Frein à l'installation…

Les terres agricoles sont en grande majorité aux mains d’individus qui ont hérité d’une parcelle de terre. Par leurs décisions et leurs choix, les propriétaires peuvent entraver ou faciliter la transmission des fermes et l’installation de nouveaux projets agricoles.

 La Révolution n’a pas créé la propriété, elle a consacré la suprématie d’un ayant droit sur les autres… Elle a inventé le propriétaire.

Joseph Comby, L’impossible propriété absolue, 1989

D’héritage en transmission, la propriété des terres s’est morcelée : le chercheur Alain Gueringer estime qu’en moyenne, une succession aboutit à la multiplication du nombre de propriétaires par deux. Tandis que les fermes s’agrandissent et que les agriculteurs sont de moins en moins nombreux (concentration), les propriétaires, eux, sont plus nombreux (morcellement).

Lorsqu’on veut s’installer ou reprendre une ferme, il faut donc convaincre un nombre croissant de propriétaires. De plus, 1/3 de la SAU est aujourd’hui en indivision, ce qui signifie que pour louer une parcelle en indivision, il faut l’accord, non pas d’un, mais de plusieurs co-propriétaires.

Au gré des héritages, les propriétaires de terres agricoles peuvent s’éloigner de l’activité agricole et attacher moins d’importance à sa pérennité. La terre devient peu un peu un capital à valoriser plutôt qu’un outil de production, et le fermage est alors vu comme un bloquant. A la vente, le prix d’une terre libre est 20 % plus élevé qu’une terre louée. A la location, des usages concurrents du fermage peuvent paraître plus attractifs : location annuelle à un légumier industriel, 1000 €/ha/an ; location pour une installation photovoltaïque, 2000€/ha/an.

... Ou levier du renouvellement des générations ?

Le principal lien de transfert de la propriété est l’héritage, et non la vente. Une terre ne revient sur le marché que tous les 75 ans. Si la Safer peut préempter une vente, il est impensable à l’heure actuelle d’imaginer une « préemption » sur les héritages. D’autres instruments peuvent toutefois être déployés pour influer sur les choix des propriétaires, afin de garantir l’usage agricole des terres sur le long terme, de réduire la spéculation, de limiter les contournements du fermage et d’éviter que des terres soient laissées à l’abandon. L’enjeu est désormais de travailler avec les propriétaires pour qu’ils favorisent les installations et préservent l’usage agricole des terres.

Les propriétaires actuels et leurs héritiers, qu’ils aient ou non un lien familial avec l’activité agricole, peuvent être porteurs d’un attachement à la préservation de la terre sur le long terme, à la relocalisation alimentaire, à l’installation et au développement d’une agriculture écologique.

 

Financiarisation : des investisseurs non agricoles à l’assaut des terres

Les sociétés d’exploitation agricole représentent 42 % des fermes et cultivent 68 % des terres françaises. Parmi elles, certaines sociétés sont ouvertes à des personnes physiques ou morales non exploitantes.

Ces formes juridiques ouvertes ont vu le jour dans le domaine agricole pour répondre aux besoins croissants de financement de l’activité agricole. Dans ces sociétés commerciales, les agriculteurs ne sont pas forcément partie prenante de la gérance et donc des grandes décisions prises quant aux types de cultures, aux modes de productions ou aux modes de vente. Dans certains cas, aucun associé n'est agriculteur et la ferme ne fonctionne qu'avec des salariés, voire avec des entreprises prestataires qui réalisent les travaux agricoles. On peut donc parler de sociétés financiarisées. Ces sociétés à capital ouvert représentent 1 ferme sur 10 et contrôlent 14 de la SAU.

Derrière ces sociétés se cachent des fermes industrielles qui s’agrandissent à outrance, de grands groupes de l’agroalimentaire, des fonds d’investissements etc… Ici Auchan achète 800 hectares de terres via sa foncière Ceetrus, dans le Sud-Ouest Fleury michon possède un élevage où naissent six mille porcelets par an. Dans le Var, Chanel achète à prix d’or des terres pour ses plantes à parfum…

Le foncier agricole est aujourd’hui convoité par l’agriculture de firme dans laquelle les intérêts financiers prennent le pas sur les considérations alimentaires

Mission d’information parlementaire sur le foncier agricole, 2018

Les sociétés d’exploitation agricole à capital ouvert sont également en train de devenir propriétaire de terres agricoles. Soit via l’achat de terres, soit via le marché des parts sociales. En prenant des parts dans une exploitation propriétaire de terres, on devient propriétaire de terres, sans passer par le marché régulé. Les montages sous forme de sociétés à capital ouvert ont ainsi permis à des acteurs industriels de prendre peu à peu la maîtrise de terres agricoles. C’est le cas du groupe Altho, numéro 2 des chips en France.

Depuis 2014, les transferts de parts sociales doivent être notifiés à la Safer, qui peut préempter dans le cas d’un transfert de la totalité des parts. Mais ce n’est pas suffisant, puisqu’il suffit, pour échapper au contrôle, d’opérer le transfert en deux temps. Les conséquences sont multiples.

• Concentration invisible des terres: La multiplication des sociétés, contrôlée par une même personne, permet d’afficher des sociétés différentes et ainsi de dépasser le seuil d’agrandissement. Une étude exploratoire des SAFER dans l’Eure et la Seine Maritime a ainsi montré que derrière 48 fermes pour la statistique agricole se cachaient en fait 19 sociétés mères.
• Détournement légal des aides de la PAC : Chaque société bénéficie de l’aide aux 52 premiers hectares. 
• Spéculation sur le prix des terres : La propriété de la terre étant diluée dans un ensemble plus large que constitue l’actif de la société d’exploitation, il est impossible de définir le prix des terres. La Safer, qui est reconnue compétente pour réguler le prix des terres, via son droit de préemption avec révision de prix, ne peut donc pas réguler le prix des parts sociales.
• Une agriculture sans agriculteurs : Destruction et déqualification des emplois, salariat, perte d’autonomie. Le travail de la terre est assuré par des ouvriers agricoles, voire par des entreprises de travaux agricoles.

Les limites de la loi Sempastous

En 2021, la loi portant mesures d'urgence pour assurer la régulation de l'accès au foncier agricole au travers de structures sociétaires – dite Sempastous, du nom du député qui l’a portée – est adoptée pour soumettre à autorisation les transferts de parts sociales qui aboutiraient à dépasser un seuil d’agrandissement significatif. Cette loi présente de nombreuses limites :  

• De nombreuses cessions ne sont pas soumises à autorisation ;
• Le seuil de déclenchement du contrôle est très élevé ;
• Le dépassement du seuil ne vaut pas refus, – des mesures compensatoires, sans définition objective, peuvent être négociées ;
• L’absence de réponse vaut autorisation, ouvrant la voie à des abus si les services en charge n’ont pas les moyens nécessaires pour traiter les demandes ;
• L’absence de transparence ne permet pas d’appliquer la loi.

Agir sur la propriété et l'usage des terres

Les terres agricoles sont de plus en plus recherchées pour apporter des réponses aux défis actuels : souveraineté alimentaire, capture de carbone, production d’énergies renouvelables, production de textiles et de matériaux divers ou compensation écologique. Mais ces multiples usages entrent en concurrence car la terre n'est pas un bien reproductible et illimité. Il faut donc faire des choix sur les usages de la terre comme ressource essentielle. Ces enjeux concernant la société dans son ensemble, les décisions doivent être prises de manière transparente et démocratique, dépassant les seules logiques individuelles ou financières des propriétaires fonciers et des agriculteurs, qu’il s’agisse d’individus ou de sociétés.

Redéfinir la propriété à partir du rôle qu’elle doit ou qu’elle devrait tenir dans la société, c’est-à-dire de la fonction sociale qu’elle peut ou qu’elle pourrait assumer.

Sarah Vanuxem

 Agir dans la loi

Pour assurer la transparence sur la propriété et l’usage des terres agricoles

La transparence est un préalable pour lutter contre l’accaparement des terres et orienter ses usages dans le sens de l’intérêt public. Elle doit s’appliquer à la propriété et à l’usage des terres agricoles, à la propriété des fermes et aux marchés fonciers. Cette transparence est une première étape indispensable pour comprendre les dynamiques en cours et adapter les dispositifs de régulation.

Pour inciter les propriétaires fonciers à conserver l’usage agricole de leurs terres

Les propriétaires de terres agricoles ne composent pas une population homogène, partageant les mêmes intérêts ou une même vision de l’avenir de leur territoire et de l’agriculture. Afin de favoriser l’usage agricole des terres sur le long terme, l’État doit se doter de dispositifs permettant de supprimer les plus-values foncières réalisées par les propriétaires en cas de changement d’usage et de renforcer l’application des sanctions en cas de non-respect des décisions prises par les instances de régulation – Safer pour les ventes et Comité départemental d’orientation agricole (CDOA) pour les locations.

Pour renforcer la régulation des terres agricoles

La France a mis en place des dispositifs de régulation sans équivalent en Europe pour garantir l’accès aux terres agricoles à celles et ceux qui les travaillent, mais ces dispositifs sont aujourd’hui largement contournés ou rendus obsolètes par les pratiques des acquéreurs, en particulier des sociétés. Il est urgent de renforcer la loi Sempastous afin d’endiguer les risques d’accaparement de terres et de réformer la gouvernance des terres agricoles pour favoriser l’emploi, les pratiques agroécologiques et la diversification des territoires, trois objectifs poursuivis par la politique agricole française.

Pour soutenir le portage foncier non lucratif

Le terme de portage foncier désigne l’ensemble des modalités qui permettent d’acquérir et de gérer un bien foncier agricole qui sera mis à disposition d’un exploitant agricole ou d’une société. Il est important que les soutiens financiers au portage foncier soient prioritairement dirigés vers les structures de portage qui sont non lucratives, apportent un appui durable aux agriculteurs installés, soutiennent le développement des modèles agroécologiques et respectent l’autonomie des fermiers.

Découvrez de nombreuses initiatives foncières citoyennes

Agir comme propriétaire  

Les propriétaires actuels et leurs héritiers, qu’ils aient ou non un lien familial avec l’activité agricole, peuvent être sensibles à la préservation de la terre sur le long terme, la relocalisation alimentaire, l’installation et le développement d’une agriculture écologique ; et souhaiter agir en conséquence. Terre de Liens propose de promouvoir et valoriser le rôle social du propriétaire foncier responsable, à la fois héritier, décisionnaire et futur transmetteur.

Il faut pour cela faciliter leur implication dans des projets qui permettent de relier les individus à un enjeu collectif et les associer plus fortement aux décisions concernant l’avenir du foncier et de l’agriculture française.

Découvrez le guide de la propriété foncière agricole responsable

Agir comme collectivité

Les collectivités développent de plus en plus des réflexions sur les terres agricoles, en lien avec les projets alimentaires territoriaux et la volonté de relocaliser une partie de l’alimentation. Les collectivités qui s’engagent dans l’acquisition directe de terres agricoles font cependant face à de nombreuses contraintes : lourdeur des procédures d’acquisition, faible nombre de terrains à vendre et coût élevé des terres en péri-urbain, mais aussi une opposition d’une partie des habitants. Ces obstacles rendent complexes les acquisitions par les collectivités et pour le moment souvent anecdotiques. L’achat de terres n’est cependant pas leur seul moyen d’action. Elles ont à leur disposition de nombreux outils réglementaires, fiscaux, de planification, d’intervention ou d’animation foncière pour faire levier sur la transition agricole. Au niveau local, on observe des réussites probantes de collectivités qui se lancent dans des politiques de mobilisation de foncier privé, en particulier au niveau communal ou intercommunal.

Découvrez RECOLTE - Recueil des projets fonciers agricoles menés à l’initiative ou avec le soutien des collectivités territoriales