Stratégie foncière sur une aire d’alimentation de captage d’eau potable de la communauté d’agglomération Bourges Plus (18)
Obligations Réelles Environnementales et droits de préemption pour protéger la ressource en eau des pollutions d’origine agricole
Face à la qualité dégradée des ressources en eau, polluées par les nitrates et des produits phytosanitaires ou leurs métabolites, l’agglomération Bourges Plus engage une stratégie foncière sur la zone de captage d’eau potable principale. Afin de faire évoluer les pratiques agricoles, en plus de la sensibilisation, elle mobilise des outils tels que les droits de préemption et les Obligations Réelles Environnementales (ORE).
Situation
En 2007-2008, les ressources en eau de l’agglomération présentent des pics de concentration très élevés de nitrates (>90 mg/L), liées à la fertilisation azotée. Ces niveaux de pollution se stabilisent progressivement mais demeurent toujours au-dessus des 50 mg/L autorisés en 2025.
L’Aire d’Alimentation des Captages (AAC) du Porche, 9700 hectares de superficie, est particulièrement concernée par la problématique. Elle approvisionne plus du tiers des ressources de l’agglomération via quatre forages. Près de 80% de sa surface est cultivée par une soixantaine d’agriculteurs et agricultrices. Ce sont majoritairement des grandes cultures en agriculture conventionnelle, avec une très faible surface en prairies et quelques fermes en polyculture-élevage. Une minorité travaille en agriculture biologique.
Pour améliorer la qualité de l’eau en réduisant les pollutions d’origine agricole, l'agglomération propose depuis plusieurs années des animations aux agriculteurs et agricultrices de l’AAC. Elle est également prête à acquérir des parcelles, pour les confier à des agriculteur·ices via des baux ruraux environnementaux ou des conventions de prêt à usage mais les propriétaires sont globalement plutôt réticent·es à vendre.
2020 : Recrutement d’un ingénieur agronome pour coordonner et mettre en place les mesures de préservation de la qualité de l’eau.
2022 : élaboration d’un quatrième contrat territorial (2023-2025) avec l’agence de l’eau Loire-Bretagne pour protéger la ressource en eau par une approche systémique, territoriale, où les actions foncières ont une place importante : volonté de mettre en place un groupe de travail dédié au foncier.
2023 : signature et lancement du 4e contrat territorial et réalisation d’une étude pour identifier les outils fonciers à disposition de la collectivité par un bureau d’études et un cabinet d’avocat·es.
2023 : élaboration et signature d’une première ORE avec un couple de propriétaires-exploitant volontaire.
Demande par Bourges Plus d’un droit de préemption sur l’ensemble des parcelles situées dans l’AAC, au nom de la préservation de la qualité des ressources en eau.
2024 : élaboration et signature d’une seconde ORE pour conserver la vocation agricole d’une prairie pâturée sur une ancienne carrière.
Ajustement de la demande de droit de préemption sur une zone réduite à 2 000 ha qui comprend le périmètre de protection éloigné et les abords des cours d’eau et canaux.
2025 : arrêté préfectoral instaurant le droit de préemption au nom de la préservation de la qualité des ressources en eau à l’agglomération
Mobiliser les outils fonciers pour préserver les ressources en eau
En 2020, la communauté d’agglomération fait de la préservation de l’eau une priorité parmi ses compétences. Un ingénieur agronome est recruté ; son poste est subventionné par l’Agence de l’Eau Loire-Bretagne. Un 4e contrat territorial est co-construit, toujours dans l’objectif d’améliorer la qualité des ressources en eau en réduisant les pollutions d’origine agricole. Ce contrat est un partenariat élargi entre Bourges Plus, l’Agence de l’Eau, l’association des agriculteurs et agricultrices dédiée, AgriPorche, deux organismes collecteurs de céréales, un organisme de conseil en production végétale (FDGEDA) et la Chambre d’Agriculture du Cher. Il se décline en plusieurs axes de travail : les systèmes de cultures (notamment avec la constitution de filières à bas niveau d’intrants), l’accompagnement au changement de pratiques agricoles pour limiter les intrants, et la mise en place d’une stratégie foncière.
Dès 2023, une étude permet d’identifier les outils mobilisables par la collectivité pour agir sur le foncier, dans l’optique de les articuler. Ainsi, l’acquisition foncière suivie de la mise en place d’un bail rural environnemental ou d’une ORE vient compléter l’éventualité d’un dispositif d’aides type PSE. La possibilité existe de mettre en place des ORE seules sur une base volontaire des propriétaires et de l’exploitant.
La construction de la stratégie foncière s’est faite avec une vision globale et des échanges via un groupe de travail dédié. Bourges Plus a défini des critères de vulnérabilité permettant le découpage de l’AAC en plusieurs secteurs en se basant sur un avis actualisé de l’hydrogéologue agréé. Pour chaque secteur, des occupations idéale et privilégiée des sols ont été définies et des schémas décisionnels ont été construits. Ce travail s’est fait en lien étroit avec la SAFER locale et la mise en place d’une convention de partenariat.
Les droits de préemption font partie de la boîte à outils foncière
Mobilisables par l’agglomération en dernier recours, les droits de préemption sont utilisés dans la stratégie foncière pour acquérir des parcelles à enjeux. Pour préserver les ressources en eau, deux droits de préemption sont possibles, prioritaires sur le droit de préemption de la SAFER :
- le droit de préemption urbain au titre de la protection des ressources en eau potable, autorise à préempter sur le périmètre de protection rapprochée de l’aire de captage, soit 168 ha. Il est mobilisé en 2024 en zone d’activité économique .
- le droit de préemption pour la préservation de ressources en eau à destination de la consommation humaine, peut s’étendre sur l’ensemble de l’aire de captage. La zone concernée par ce droit est instaurée par arrêté préfectoral, soumis aux avis de la chambre d’agriculture et de la SAFER. Il a été accordé à Bourges Plus en septembre 2025 sur environ 2000 ha des 9000 ha de l’AAC, qui comprennent le périmètre de protection éloignés et les abords des cours d’eau et canaux. Ce droit n’a pas encore été mobilisé.
Bilan 2025 :
> Sectorisation de l’AAC
> 1e version de la stratégie foncière rédigée présentant des schémas décisionnels selon les grands types de secteurs
> Deux ORE signées sur l’AAC :
- une sur 16 ha de prairies permanentes, pour 99 ans : obligations à les valoriser de façon extensive, avec une fertilisation organique limitée, et à entretenir les haies et bosquets plantés. L’agglomération finance la mise en œuvre de ces obligations. Suite au reméandrage d’une rivière qui la borde, la parcelle va évoluer en zone humide : le contrat sera probablement amendé afin de prendre en compte ces évolutions.
- une sur 40 ha de prairie pour 30 ans : obligations à maintenir en prairie extensive en agriculture biologique et à mettre en place des infrastructures agro-écologiques. Ce contrat a été réalisée dans le cadre d’une demande de changement de zonage au PLUi pour un projet agri-voltaïque qui a été acceptée à la condition principale de pérenniser la conduite en AB. L’agglomération ne finance pas la mise en œuvre de ces obligations.
> Acquisition :
- Une parcelle d’environ 2000 m² en zone d’activité économique a été acquise par préemption (droit de préemption urbain) sur le périmètre de protection rapproché du Porche début 2024.
- La présence d’un portage politique fort au sein de l’agglomération, toutes les personnes impliquées (élu·es, agents) étant activement engagées sur le projet
- La présence d’un poste dédié à la protection de la ressource en eau de l’AAC dans les services, au profil d’ingénieur agronome, en interface avec le service en charge du foncier
- Pour l’ORE : de bonnes relations entre l’agglomération et les propriétaires-exploitant·es, l’engagement et l’impulsion par ces derniers et plus largement la concertation avec les différentes parties prenantes
- L’existence de documents ressources par d’autres acteurs et actrices engagé·es dans des démarches d’ORE
Pour l'ORE :
- longueur de la démarche qui a duré plusieurs mois avec de nombreux allers-retours avec les co-contractants et son notaire : implique une acculturation et une montée en compétences fortes sur le sujet de l’ORE. L’implication de différents services de la collectivité, nécessaire à une bonne construction des contrats d’ORE, fait partie de la complexité de la démarche.
- Le calcul fin et réaliste du coût de l'indemnisation du propriétaire exploitant pour le respect de ces obligations a nécessité un travail de fond et de longue haleine : plusieurs allers-retours entre le chargé de mission de la collectivité et les propriétaires-exploitant·es.
- L’indemnisation de propriétaires-exploitant·es par Bourges Plus est qualifiée d’aide d’Etat : le montant de l’indemnisation versée par la collectivité est encadré et limité. Cette restriction des montants limite de fait les surfaces qui peuvent être couvertes. Il est possible d’éviter cette qualification en versant l’indemnisation sous forme de revenus fonciers, en calculant son montant à partir de la valeur du terrain.
- Peu d’intérêt manifesté par les propriétaires-exploitant·es du captage pour étendre la démarche foncière (acquisition par Bourges Plus ou signature d’ORE)
- Continuer l’acquisition, à l’amiable ou via les droits de préemption en maintenant une veille foncière
- Favoriser la contractualisation d’ORE : en recherchant d’autres propriétaires-exploitant.e.s favorables et en faisant des recherches sur les différents modes de calcul possibles de l’indemnisation
- Mettre en place des dispositifs plus attractifs pour les agriculteurs et agricultrices, comme les paiements pour services environnementaux (PSE)
- Il est prévu la réalisation d’un diagnostic foncier sur les secteurs classés “primordiaux” par la SAFER à l’horizon 2026.
- Bourges Plus Communauté d’agglomération. “Qualité de l’eau du robinet - foire aux questions” [en ligne] https://www.agglo-bourgesplus.fr/site/faq_eau [consulté le 14/07/2025].
- Conservatoires d’Espaces Naturels. (2025). Obligations Réelles Environnementales. Recueil d’expériences et état des lieux des connaissances (p. 76). https://reseau-cen.org/wp-content/uploads/recueil-ore-fcen.pdf
- CEREMA, “Le droit de préemption pour les ressources en eau destinées à la consommation humaine” [en ligne] https://outil2amenagement.cerema.fr/outils/droit-preemption-pour-les-ressources-en-eau-destinees-la-consommation-humaine-dp-ressource [consulté le 14/07/2025]
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